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          建工環資法評(第四期)丨 新冠病毒疫情對國有土地上房屋征收項目的影響分析與建議

          文丨盧曉霞 高帥帥

          【摘要】為了防控新型冠狀病毒疫情,中央及地方政府相繼出臺一系列嚴格的疫情防控措施。在疫情發生前,地方政府為公共利益需要已決定實施的國有土地上房屋征收項目,不可避免地受到本次疫情防控措施的影響。本文針對地方政府已作出房屋征收決定的國有土地上房屋征收項目,受本次疫情影響而可能出現的相關問題進行梳理分析,并提出法律建議。


          【關鍵詞】 房屋征收補償協議  簽約期限  行政復議 行政訴訟  強制執行

          2020年1月以來,新型冠狀病毒疫情(以下簡稱疫情)肆虐全國,為有效阻斷疫情蔓延、堅決打贏疫情防控阻擊戰,中央及地方政府相繼出臺包括推遲復工時間、限制人員聚集、限制居民出行、封閉對外交通甚至“封城”等一系列嚴格的疫情防控措施。在疫情發生前,地方政府為公共利益需要已開始實施的國有土地上房屋征收項目,不可避免地受到疫情防控措施的影響。本文針對地方政府已經作出房屋征收決定的國有土地上房屋征收項目,對受本次疫情影響而產生的幾個相關問題進行分析并提出建議,以供相關方面在具體實務工作中參考。


          一、疫情對國有土地上房屋征收補償協議簽訂的影響
           

          本次疫情與2003年爆發的“非典疫情”非常相似,同樣是“一種突發性的異常事件、一種世界范圍內爆發的疫情,不僅當事人不能預見,而且具有廣博醫學知識的醫學專家也無法預見,從其爆發至今,還沒有有效的方法阻止其傳播,醫學界還沒有確定確切有效的治療方法”,是一種不能預見、不可避免且不能克服的客觀情況。就疫情的法律性質問題,2020年2月10日全國人大常委會法工委發言人、研究室主任臧鐵偉明確表示:“當前我國發生新冠肺炎疫情,為了保護公眾健康,政府也采取了相應疫情防控措施,對于因此不能履行合同的當事人來說,屬于不能預見、不能避免并不能克服的不可抗力。”

          不可抗力對民事合同有直接影響,而國有土地上房屋征收系行政行為,房屋征收部門與被征收人簽訂的協議為征收協議為行政協議,但筆者認為本次疫情對于征收協議的簽訂也有直接影響。

          根據《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關法律法規的規定,市、縣級人民政府應當在征收補償方案中應當確定簽約期限并向公眾進行公示。各地對簽約期限的規定或短或長不盡相同,但簽約期限的確定對整個征收工作的依法進行有著重要的意義,一方面有助于房屋征收部門掌控并保障征收項目依法順利進行,確定搬遷獎勵的標準與時間點,以及確定對于簽約期限內無法達成征收補償協議的被征收人下達征收補償決定的期限;另一方面,簽約期限的確定對被征收人掌握與房屋征收部門進行協商的進度,并知悉在簽約期限內無正當理由與房屋征收部門達不成征收補償協議所帶來的的法律后果。那么簽約期限是否可因疫情這一不可抗力而中止?

          筆者認為,如果在疫情爆發時,簽約期限已經開始計算,那么受疫情防控措施的影響,被征收人將難以與房屋征收部門就補償事宜進行充分有效的協商,此時如果房屋征收部門依然按照原簽約期限計算甚至下達補償決定,勢必對被征收人的權利造成不利的影響,對被征收人有失公平,在后期的征收程序中,也可能產生因為程序違法而被確認征收補償決定違法等法律后果。因此,為了保障被征收人的征收利益,同時保障房屋征收部門征收工作的依法進行,建議在簽約期限覆蓋疫情防控期限時,可由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府決定中止簽約期限并進行公示,待疫情防控期限過后,簽約期限繼續計算。


          二、疫情對國有土地上房屋征收補償協議履行的影響
           

          根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第一款規定:“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定,就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項,訂立補償協議”。從法律性質上講,征收雙方簽訂的征收補償協議屬于行政協議,一方面征收補償協議具有簽訂主體、合同目的、內容上的一些特殊性,同時根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十八條之規定,當事人依據民事法律規范的規定行使履行抗辯權的,人民法院應予支持。鑒于此,在補償協議履行過程中,新冠疫情符合《中華人民共和國民法總則》第一百八十條第二款、《中華人民共和國合同法》第一百一十七條第二款規定,可作為不可抗力在履行征收補償協議中作為履行之抗辯。

          在疫情防控期間,被征收人尋找新的居住房屋,搬家等事宜無法進行等原因,疫情可能會導致被征收人無法依協議約定時間及時將被征收房屋騰空搬遷,進而影響被征收人獲得補償協議約定的搬遷獎勵費。筆者認為,房屋征收部門應當充分考慮新冠疫情這一因素,既屬于不可抗力,有得充分保障被征收人的合法實體權益,因此在被征收人延期騰空搬遷被征收房屋時不予扣發疫情被征收人搬遷獎勵費等,同時在疫情防控措施解除后,被征收人也應當在合理期間內盡快履行搬遷義務。

          就補償協議另一方主體房屋征收部門而言,因新冠疫情防控措施的影響導致疫情疫情延期交付安置房,進而導致過渡期限的延長等情況的,是否應當按照協議約定雙倍給付臨時安置過渡費?筆者認為,此處應當視安置房屋的情況具體問題具體分析,如果在疫情發生時,安置房屋已經具備交付條件,因疫情防控措施無法實現交房,征收部門可以按照原臨時安置費標準支付臨時安置費直至防控措施解除;如果在疫情發生時,安置房屋還在建設過程中,如最終的交房時間晚于過渡期限,應綜合考慮疫情防控對遲延交房的具體影響而定,不可一概而論。


          三、疫情對被征收人提起行政復議和訴訟法定期限的影響
           

          地方政府在作出房屋征收決定及后續房屋征收項目推進過程中,被征收人對征收行為不服的有權申請行政復議或者提起行政訴訟。時值疫情之時,如果被征收人因政府疫情防控措施而錯過上述法定期限,是否意味著被征收人的法定救濟權利過期而無法行使?

          《中華人民共和國行政復議法》第九條第二款規定:“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的,申請期限自障礙消除之日起繼續計算。”《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規定:“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的,被耽誤的時間不計算在起訴期限內。”《中華人民共和國突發事件應對法》第十三條規定:“因采取突發事件應對措施,訴訟、行政復議、仲裁活動不能正常進行的,適用有關時效中止和程序中止的規定,但法律另有規定的除外。”綜上,疫情可以作為不可抗力的事由中止法定期限,待疫情防控措施解除,被征收人仍可就上述政府行政行為依法申請行政復議、提起行政訴訟。

          因此,雖然被征收人申請行政復議、提起行政訴訟的期限可因本次疫情發生中止,建議被征收人及其委托代理人及時關注疫情信息,并注意積極保存疫情發生以及導致未能在法定期間內提起相應程序的證據,在疫情消除后及時提起行政復議或訴訟,同時被征收人也應當充分利用網上立案等手段,及時行使自己的權利。


          四、疫情對房屋征收部門依法就補償決定向人民法院申請強制執行期限的影響
           

          對于被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。最高人民法院《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第二條第三款規定:“強制執行的申請應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內提出;逾期申請的,除有正當理由外,人民法院不予受理”由上述規定可知,作出房屋征收決定的市、縣級人民政府就補償決定申請人民法院強制執行的法定期限為三個月,但受疫情不可抗力的影響,該法定期限可否中止?

          筆者認為,疫情的法律性質為不可抗力,符合最高人民法院《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第二條第三款規定中的正當理由,在房屋征收部門因本次疫情遲延就補償決定提起強制執行申請的,人民法院應當予以受理。中止期限應以政府公布的疫情防控措施的期限為限,房屋征收部門作為在征收行為中的優勢一方,應對其權利進行嚴格限制,同時征收方亦應充分利用網上立案等技術手段保障執行申請的及時進行。

          疫情之下,無論對國有土地上房屋征收的雙方當事人都有著較大的影響,征收雙方當事人應正視該客觀現實,對于協議履行過程中既要有利于被征收人,又要有法可依;房屋征收部門對自己的權利,既要積極行使,又要善于運用網絡技術手段及時行使,防止超過起訴期限或申請期限后相關權利無法得到保障。

           
           

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