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          建工環資法評(第六期)丨房地產項目竣工綜合驗收及綜合驗收備案相關問題解析

          文丨牛超 代光娜


          【摘要】2019年11月25日山東省住建廳、自然資源廳等七部門聯合印發《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》( 魯建房字〔2019〕34號),該管理辦法自2020年1月1日實施。房地產開發項目竣工綜合驗收及備案涉及行政部門行政監管、商品房交付以及逾期交房法律責任認定等問題,值得探討。本文將從以上幾個方面對房地產開發項目的竣工綜合驗收及備案問題進行梳理分析。


          【關鍵詞】竣工綜合驗收、竣工綜合驗收備案、行政監管、商品房交付 
           

          一、竣工綜合驗收及備案的相關規定

          (一)國家規定

          1993年11月13日,建設部頒布的《城市住宅小區竣工綜合驗收管理辦法》(建法〔1993〕814號)首次規定了建設用地規模在2萬平方米以上的新建住宅小區及組團竣工綜合驗收和備案制度。

          1998年7月20日,國務院頒布的《城市房地產開發經營管理條例》(國務院248號令)第十七條、第十八條規定,房地產開發項目竣工,經驗收合格后,方可交付使用;未經驗收或者驗收不合格的,不得交付使用。住宅小區等群體房地產開發項目竣工,應當進行綜合驗收。住宅小區等群體房地產開發項目實行分期開發的,可以分期驗收。

          2004年5月19日,《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》(國發〔2004〕16號)第83項,取消住宅小區等群體房地產開發項目竣工綜合驗收。

          2016年02月18日,《城市住宅小區竣工綜合驗收管理辦法》(建法〔1993〕814號)被住房和城鄉建設部發布的《關于宣布失效一批住房城鄉建設部文件的公告》(住房和城鄉建設部公告第1041號)宣布失效。

          2018年03月19日,國務院頒布了第二次修訂后的《城市房地產開發經營管理條例》,該次修訂刪除了原條例第十七、十八條,即刪除了住宅小區等群體房地產開發項目竣工應當進行竣工綜合驗收,竣工綜合驗收合格方可交付的規定。修訂后的條例第十七條規定房地產開發項目竣工,依照《建設工程質量管理條例》的規定竣工驗收合格后方可交付使用。

          (二)山東省規定

          2004年11月25日,山東省人大常委會頒布的《山東省城市房地產開發經營管理條例》(第二次修正)第三十四條規定,開發項目竣工后,開發企業必須進行項目綜合驗收。分期開發的項目,開發企業可以進行分期驗收。開發項目經驗收合格后,方可交付使用;經驗收不合格的,開發企業不得交付,購買者和管理者有權拒絕接受使用。開發企業應當自綜合驗收合格之日起十五日內,將開發項目綜合驗收報告報開發主管部門備案。

          2009年6月16日,山東省住房和城鄉建設廳頒布的《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案辦法》(魯建發〔2009〕11號)第四、五、六、七條規定,房地產開發項目竣工后,開發企業應組織相關部門和單位進行綜合驗收;竣工驗收合格后,持竣工綜合驗收報告到房地產開發行政主管部門辦理竣工綜合驗收備案手續;開發項目經綜合驗收合格后,方可交付使用;綜合驗收不合格的,不得交付使用。開發企業交付商品房時,應當向買受人提供房地產開發項目竣工綜合驗收備案證明。

          2019年11月25日,山東省住建廳、自然資源廳等七部門聯合印發的《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》( 魯建房字〔2019〕34號),規定了城市房地產開發項目竣工綜合驗收及備案工作,并規定“ 房地產開發項目竣工綜合驗收合格并取得備案手續后,方可交付使用”。

          需要說明的是,2018年03月19日國務院修訂了《城市房地產開發經營管理條例》,刪除了群體房地產開發項目竣工綜合驗收的相關規定,但《山東省城市房地產開發經營管理條例》并未修改。從法律角度看,《山東省城市房地產開發經營管理條例》也應做相應的修改,但從現實情況看,山東省七部門聯合印發《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》( 魯建房字〔2019〕34號)適用于山東省的房地產開發項目,直接影響房地產開發項目竣工驗收及后續確權登記手續辦理,因此開發企業在實務中仍應遵照執行。

          二、竣工綜合驗收及備案是否屬于行政許可

          對于竣工綜合驗收,《城市房地產開發經營管理條例(1998)》(國務院令第248號)第十八條規定“住宅小區等群體房地產開發項目竣工,應當依照本條例第十七條的規定和下列要求進行綜合驗收……”,根據2004年5月19日國務院發布的《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》(國發〔2004〕16號),該決定第83項明確取消了《城市房地產開發經營管理條例》規定的“住宅小區等群體房地產開發項目竣工綜合驗收”這一行政審批項目。因此,竣工綜合驗收不屬于行政許可。

          對于竣工綜合驗收備案是否屬于行政許可的問題,理論與實務界尚有爭議。筆者認為,竣工綜合驗收備案亦不屬于行政許可。理由是,《建設工程質量管理條例》第四十九條規定“建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內,將建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案。建設行政主管部門或者其他有關部門發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規定行為的,責令停止使用,重新組織竣工驗收。”從上述規定可以看出,建設工程竣工驗收由建設單位組織,竣工驗收是否合格,亦需由驗收組根據相關規定和程序作出認定。無論是竣工驗收備案,還是竣工綜合驗收備案,備案機關的備案行為,是對竣工驗收報告等建設資料的登記備查行為,并不是竣工驗收合格的要件。主管部門發現建設單位在竣工驗收過程中存在的違法問題應當進行處理,但這種處理系獨立于備案行為之外的,針對違法問題而作出的新的行政行為,備案行為本身并沒有創設或消滅權利義務關系。

          北京市第一中級人民法院(2017)京01行終441號判決認為:“竣工驗收備案是行政主管機關為監管需要而收集工程建設相關情況的登記備查行為,竣工驗收是否合格并不以備案為生效要件,備案行為對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響。上訴人針對959號備案書提起的本案訴訟,依法不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。”該案說明竣工驗收備案不屬于行政許可行為,竣工綜合驗收備案也應當不屬于行政許可行為。

          三、竣工綜合驗收及備案對商品房交付以及逾期交房法律責任認定的影響

          對于商品房的交付條件,《合同法》第二百七十九條、《建筑法》第六十一條、《城市房地產管理法》第二十七條第二款、《建設工程質量管理條例》第十六條均規定的是“竣工經驗收合格后,方可交付使用”。《城市房地產開發經營管理條例》于2018年修訂時刪除了原條例第十七、十八條,即刪除了住宅小區等群體房地產開發項目竣工應當進行竣工綜合驗收,竣工綜合驗收合格方可交付的規定。由此可見,法律和行政法規一致規定商品房交付的法定條件為“竣工驗收合格”。商品房法定交房條件無論是竣工驗收合格還是取得竣工驗收備案單,均未涉及竣工綜合驗收及備案問題。而實踐中,商品房買賣合同約定的交房條件往往是經竣工綜合驗收備案,部分地方行政監管部門也要求開發企業交付商品房前應取得竣工綜合驗收備案。如《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》( 魯建房字〔2019〕34號)第十二條規定:“房地產開發項目竣工綜合驗收合格并取得備案手續后,方可交付使用......”第十三條規定:“開發企業交付商品房時,應當在交房現場醒目位置公示房地產開發項目竣工綜合驗收備案證明。”第十九條規定:“開發企業未取得房地產開發項目竣工綜合驗收備案手續,擅自交付使用的,由主管部門依據《山東省城市房地產開發經營管理條例》等法規予以處罰......”基于上述情況,實踐中存在如下問題:

          (一)山東省內開發企業商品房買賣合同約定的交房條件為“竣工驗收合格”,雖是合法有效的約定,但存在行政處罰的風險。

          根據上述法律法規規定可知,法律和行政法規一致規定商品房交付的法定條件為“竣工驗收合格”。《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》既非法律亦非行政法規,其第十二條“房地產開發項目竣工綜合驗收合格并取得備案手續后,方可交付使用......”之規定并非效力性規定。如商品房買賣合同約定的交房條件為“竣工驗收合格”,并未違反合同效力性規定,該合同為有效合同。

          但是,《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》對于“綜合驗收備案”相關規定系地方行政監管手段,開發企業未取得房地產開發項目竣工綜合驗收備案手續,擅自交付使用的,開發企業會受到行政主管部門的相應行政處罰。

          (二)商品房買賣合同約定的交房條件為“取得竣工綜合驗收備案”,但實際交付時未取得綜合驗收備案,影響逾期交房法律責任的認定。

          商品房未達到合同約定交付條件,購房人有權拒絕收房。但實踐中,基于各方面原因,往往有部分購房人在未達到合同約定交房條件時即接收了房屋。此時,對于是否構成逾期交房以及責任的認定需分情況而定。如商品房雖未達到約定交房條件,但已達到法定最低交付條件的,購房人的實際收房行為可認定為買賣雙方對房屋交付條件的變更。這種情況不存在逾期交房的問題。如商品房既未達到合同約定交付條件,也未達到法定交付條件,購房人即使接收了房屋的,此時商品房雖然已交付,但開發企業仍應承擔逾期交房的違約責任。

          綜上所述,竣工綜合驗收及竣工綜合驗收備案不是相關行政主管部門的行政許可行為,竣工綜合驗收備案僅是行政主管部門的告知性備案。同時,竣工綜合驗收及竣工綜合驗收備案也不是法定的商品房交付條件,《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案管理辦法》( 魯建房字〔2019〕34號)僅是行政監管部門針對山東省內國有建設用地上從事房地產開發經營企業做出的行政監管規定。

           
           

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